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文章来源: 阅览次数:1549 次 发布者:发布时间:2004/6/25  打印本页
根治预算“黑洞”需强化人大监督

  

   在十届全国人大常委会第十次会议上,审计署署长李金华提交了一份触目惊心的审计“清单”,清单暴露出中央一些部委预算管理问题相当突出。

    这是继去年审计署曝光部分政府部门乱管理、乱投资、违规挪用资金等现象之后的又一次“阳光行动”。审计署这种大胆作风,体现了高层整饬财政纪律、建设公共财政的决心。不过,审计署的审计,终究属于事后审查,尽管意义重大,但从制度层面上来看,最重要的还是要建立起完善的事前防范机制。

    一切政府都离不开财政,而文明社会的财政乃是法治下的财政,是“阳光财政”。这不仅是指政府的一切收入均需取之以道,严格依照法律征收,也是指政府的每一笔支出,都须公开透明,受纳税人及其代表机构的监督和约束。

    然而,在过去的集中计划体制下,行政部门掌握绝大部分资源,财政收支无需公开透明,社会公众也无此诉求。现行财政制度仍延用旧例,透明度不高。按照目前的预算编制办法,人大及其常委会对全国或本地区的预算只有一个宏观数字,而缺乏详尽的部门预算。国家行政部门有哪些具体详尽的开支项目,除了该部门负责人之外,几乎无人知晓。

    依法理财是依法治国的重要内容,而依法理财的重点就是从制度上确保人大能够有效地行使审议、批准详尽的部门预算的权力。全国人大是国家最高权力机关,也是国家最高立法机关,因而,政府各部门的每一分钱支出,都需要经过人大的审议批准。为此,从财政管理制度的角度看,应当淡化决算,而大大强化预算编制。各部门的各个具体预算科目,应当事先由各级人大的各个专门委员会进行详尽的审议。事实上,这也正是人大之为最高国家权力机关的当然职权。

    另一方面,从预算执行的过程看,经过人大审议批准的预算案,具有与其他法律完全相同的完整的法律效力。基于这种考虑,我们可能需要改变对每年一度的“预算报告”的称呼,应将财政部提交给全国人大审议的预算报告,正式定名为“预算法案”,该法案一经人大批准,即具法律约束力,各部门必须严格地执行,违者应追究法律责任,而不仅仅是进行纪律处分。

    这些预算案中各个科目的支出,还应当基本上是不留任何弹性的。应当明确,只有人大或其常委会本身能够对预算案进行修正,包括追加预算或改变拨款用途。而传统上,各部门预算执行的各个环节弹性很大,几亿、甚至数十亿巨资,可以仅仅根据一些官员的意见,而随意改变用途,甚至都没有通知一声人大。这样的“灵活性”,给各部门挤占挪用财政专项拨款、财政收支不列入预算等违法违规提供了非常便利的条件。

    总之,审计署报告中所暴露出来的严重问题,大多与预算编制粗疏、预算约束无力、预算执行灵活性太大有密切关系。因此,需要重新构建公共财政制度,核心是强化人大及其常委会在预算编制、监督中的权威作用,从而把财政真正纳入法治、民主的框架中,使财政资金不至于被不良官员滥用。假如能确保这样一套制度正常运转,大概就不至于每年靠一场审计风暴来解决财政资金使用中的痼疾了。

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